Deze zondagmiddag het essay, geschreven door Hans Jägers. Hij is voormalig voorzitter van de WMO-raad en voorzitter van Dienstencoöperatie Zorg voor Elkaar. Lees hieronder zijn verhaal.

De rol van de gemeentelijke overheid in de netwerksamenleving

Een beschouwing vanuit een meervoudig perspectief

    1. Gemeenten hebben de laatste jaren meer dan voorheen taken en opdrachten over zich heen gekregen die grote consequenties hebben voor de manier waarop zij met de samenleving (kunnen en moeten) omgaan. Zij moeten zich als het ware weer opnieuw gaan uitvinden in de rol die zij willen en moeten gaan spelen in de lokale samenleving. Dit is ook nodig omdat de samenleving zelf al geruime tijd sterk aan het veranderen is. Burgers zijn niet alleen mondiger en actiever geworden, maar zij leggen ook vanuit de verbindingen die zij in de samenleving met elkaar hebben – al dan niet ondersteund of geïnitieerd door de mogelijkheden van de informatietechnologie – eisen op tafel die niet alleen het bestuur raken maar evenzeer de politiek. Er wordt gevraagd om een visie, om een beeld over de toekomst dat verder reikt dan het vierjarig mandaat dat een Raad krijgt. In het scheppen van een dergelijk vergezicht ligt ook de basis om het vertrouwen van de burger in de politiek weer terug te krijgen.

    2. Er is al geruime tijd in de samenleving een ontwikkeling gaande die beloften en verwachtingen voor de toekomst inhouden. Een samenleving die niet meer afwacht en reageert, maar een samenleving die zelf verantwoordelijkheid neemt voor allerlei terreinen en die initiatieven ontwikkelt. In allerlei burgerinitiatieven verbinden burgers zich met elkaar en versterken zij hun initiatieven. Zo is er een lokale samenleving ontstaan waarin burgers binnen netwerken functioneren, elkaar gemakkelijk weten te vinden en hun creatieve vermogens weten aan te spreken en vorm te geven. Het onderlinge verkeer wordt gekenmerkt door vertrouwen, gelijkwaardigheid, elkaar ondersteunen en bemoedigen en door het gezamenlijk zoeken naar mogelijkheden van realisatie. Ook al zijn vele burgerinitiatieven actief in de openbare ruimte – het domein waarin de gemeente een belangrijke en soms een primaire rol speelt en verantwoordelijkheid en zeggingsmacht heeft – zij richten zich niet in eerste instantie tot een gemeente. Wanneer zij dat doen dan vragen zij doorgaans een rol van de gemeente waarin vertrouwen, ondersteuning en partnership de belangrijkste aspecten (moeten) zijn van het onderlinge verkeer. Dit vraagt van de gemeente een fundamentele heroriëntatie op de rol die zij in een dergelijke netwerksamenleving zou moeten spelen. Het is fundamenteel omdat nagenoeg alle verworvenheden uit het verleden ter discussie staan en nieuwe interne en externe verbindingen en verhoudingen aangeleerd zullen moeten worden.

    3. Dit is geen eenvoudige opgave omdat gemeenten in een zeer lange traditie staan van een vanuit regelgeving dicterende rechtmatige en presterende overheid. Daaromheen is een (intern en extern) systeem gebouwd dat sterke kenmerken van hiërarchisch denken en handelen heeft en waarin controle een dominante factor is. Een dergelijk systeem past niet meer in deze tijd waarin mede door de digitale ontwikkelingen een andere samenleving is ontstaan. Een samenleving waarin door het veelvuldig gebruik van allerlei sociale media een wereld is en wordt opgebouwd dat door ongelimiteerde informatie-uitwisseling en onderlinge communicatie ogenschijnlijk chaotische trekken heeft, maar waar mensen elkaar gemakkelijk kunnen vinden en zich met elkaar verbinden. Het is een wereld waarop het hiërarchische en vaak voorschrijvende overheidssysteem zijn aansluiting met de netwerksamenleving dreigt te verliezen en zichzelf buitenspel zet. Het beproefde fundament waarop de overheid functioneert en zijn relatie met de burger vorm geeft, vraagt om een geheel nieuw grondvlak. Een grondvlak waarin de noodzakelijke transformatie voor iedereen zichtbaar wordt en op basis waarvan de gemeente gaat handelen en haar (nieuwe) rollen in de netwerksamenleving gaat invullen.

    4. Het nieuwe fundament van handelen dat de gemeente zo snel mogelijk dient te creëren moet zichtbaar worden in nieuwe werkwijzen en in kernwaarden van waaruit wordt gewerkt en waarin de relatie naar de lokale samenleving gestalte gaat krijgen. In de nieuwe werkwijzen zal altijd een spagaat zitten tussen de rechtmatige overheid en de responsieve overheid. De rechtmatige overheid heeft aandacht voor de toepassing van de regelgeving en de rechtsgelijkheid naar de burger, maar dat behoeft nog niet te betekenen dat zij zich in haar responsieve taak naar de samenleving moet laten leiden door vanuit haar eigen systeem opgelegde rigiditeit en controle. Juist niet, omdat de kernwaarden van haar handelen in begrippen als vertrouwen, openheid, gelijkwaardigheid, inzichtelijkheid en partnership tot uitdrukking moeten komen. Deze kernwaarden dienen in de werkwijzen van de lokale overheid verankerd te zijn en het nieuwe fundament te vormen waarop de lokale overheid gaat functioneren. Dat zal moeten worden aangeleerd, waardoor de traditionele systeemwereld van de gemeente op den duur vervangen gaat worden door een nieuwe werk- en leefwereld en de burger zich weer kan herkennen in haar lokale overheid en zijn/haar vertrouwen in de lokale overheid kan worden hersteld. Dan is de lokale overheid klaar om de netwerksamenleving te betreden en daar als partner te acteren.

    5. Als bovenstaande beweging niet wordt ingezet dan moet gevreesd worden dat de afstand tussen de gemeente met zijn hiërarchische structuur en gecompartimenteerd en van bovenaf ingezet handelen de aansluiting gaat missen met een samenleving waarin de horizontale verbanden als maar sterker worden. De samenleving is deels al getransformeerd in een netwerk van knooppunten waartussen voortdurend verbindingen worden gelegd en het aantal verbanden toenemen. Dit breed maatschappelijke veranderingsproces noodzaakt dat het lokale gemeentelijke bestuur mede transformeert naar horizontale sturing. De noodzaak hiervan ligt ook in de ervaring dat de overheid afnemende mogelijkheden heeft om centraal sturing te geven aan beleidsontwikkeling. Dit geldt voor zowel de centrale overheid als voor de lokale overheid. De snelheid waarmee maatschappelijke ontwikkelingen zich voordoen en de daarmee samenhangende complexiteit van het beleid, maakt het bijna onmogelijk om van bovenaf geformuleerde oplossingen te genereren. Dit vraagt om een directe verbinding met de samenleving en met de mogelijkheden (burgerkracht) die daar liggen. Wanneer de lokale overheid hiertoe in staat is geeft zij mede vorm en inhoud aan de zich ontwikkelende netwerksamenleving. Deze beweging is nodig en wenselijk om aan de vele en zich op verschillende manieren manifesterende burgerinitiatieven weerwoord te kunnen geven. Het is ook nodig om te kunnen transformeren van de binnen de gemeente traditionele centrale sturing naar een partner die samen met andere actoren publieke bevoegdheden vormgeeft en uitoefent.

    6. In deze beschouwing dient nog een laatste aspect de revue te passeren, dat deels in het voorgaande al aandacht heeft gekregen. De betekenis hiervan is juist in een netwerksamenleving zo groot dat hierbij nog afzonderlijk moet worden stil gestaan. Het gaat hier om de invloed en gevolgen van het gebruik van communicatie- en informatietechnologie. Dit fenomeen veroorzaakt een groeiende afbraak tussen ruimtelijke nabijheid en de alledaagse bezigheden. Met de komst van de netwerksamenleving zijn ruimte, tijd en plaats grotendeels irrelevant geworden en hebben in hun eigen ordeningen ervan een nieuwe betekenis gekregen. De werkelijke wereld en de virtuele wereld lopen vaak door elkaar heen, zij versterken elkaar soms door het gebruik dat er via de digitale middelen (sociale media) van gemaakt wordt en vaak vergroten zij de mogelijkheden om meerdere activiteiten te ontplooien. Dit is echter niet alleen maar positief, omdat dit evenzeer druk op het individu kan uitoefenen en de bron kan zijn van het verspreiden van onjuiste informatie. Over dit fenomeen is heel veel te vertellen, met name over de consequenties hiervan op de ordening van de samenleving. In deze beschouwing is het alleen maar van belang zich bewust te zijn van dit verschijnsel en van de veranderingen die het met zich meebrengt. Daarbij zullen degenen die zich bezighouden met de ordening van de samenleving en gebruik maken van deze digitale middelen, er zich bewust van moeten zijn dat face-to-face contact niet zomaar vervangen kan worden door virtuele ontmoetingen. Vooral bij inwonersparticipatie speelt dit een grote rol. In gesprekken met inwoners gaat het niet alleen om het overdragen van feitelijke kennis en informatie, maar om persoonlijke relaties en vertrouwen. Juist in face-to-face contact kan communicatie beter verlopen, omdat het dan mogelijk is een dialoog te voeren waarbij problemen, wensen en oplossingen met achterliggende motieven en belangen helder kunnen worden. Hierin zal de gemeente zich als een partner en verbinder moeten opstellen.

    7. De fundamentele verandering waarvan hiervoor sprake is geweest dient eerst gerealiseerd te worden en eigenlijk op korte(re) termijn. Het moet het grondvlak worden waarop de nieuwe rollen van de gemeente in de netwerksamenleving met de daarbij behorende nieuwe instrumenten gestalte kunnen krijgen en waar ze een draagvlak in de organisatie kunnen verwerven. Daarom zal bij de gemeente intern vooral het accent gelegd moeten worden op de creatie van een lerende organisatie, mede waardoor hiërarchische structuren zullen verdwijnen, ambtenaren zich niet meer kunnen opsluiten in hun eigen gecompartimenteerde domein, en ruimte en tijd ontstaat om met de samenleving van Oisterwijk te werken aan innovatieve en creatieve oplossingen. Deze benadering is essentieel om de kernwaarden te kunnen ontwikkelen en eigen te kunnen maken die nodig zijn om volwaardig mee te kunnen doen in de netwerksamenleving. Zo kunnen de rollen zich ontvouwen die de gemeente moet aannemen om in de netwerksamenleving van betekenis te kunnen zijn. Er kunnen vier rollen worden onderscheiden:

    • Partner
    • Aanjager
    • Enabler
    • Verbinder

    De gemeente in haar rol als partner

    Vele burgerinitiatieven voltrekken zich in de lokale netwerkgemeenschap en raken allerlei terreinen waarin de gemeente verantwoordelijkheid dan wel zeggenschap heeft. In bepaalde fasen van de ontwikkeling van een burgerinitiatief kunnen zij partijen zijn die elkaar nodig hebben om effectief te kunnen zijn. Dit ontmoetingspunt wordt tot nu toe veelal vanuit de rechtmatige en presterende overheid ingevuld en krijgt dan meestal gestalte in het toekennen van een subsidie, een vergunning e.d. om het burgerinitiatief een impuls te geven en/of mogelijk te maken. In dit proces blijft de overheid op afstand totdat zij benadert wordt met een concrete vraag. In deze tijd van de netwerksamenleving dient de gemeente niet op afstand te blijven, maar zich diep in de netwerksamenleving te nestelen en als partner mee te doen in de ontwikkeling van projecten. Daar kan zij haar kennis beschikbaar stellen aan het project, deuren openen in de eigen organisatie en daarmee een burgerinitiatief onderdeel  maken van  het gemeentelijk beleid. Het voordeel van deze rol als partner is dat er een onderlinge relatie wordt opgebouwd waarin – op basis van kennisdeling – vertrouwen en gelijkwaardigheid de boventoon voeren en van buiten naar binnen wordt gedacht en gehandeld. Daarin past dan vanzelf niet meer het opleggen van zaken van bovenaf, maar het gezamenlijk bouwen aan een nieuwe situatie met nieuwe verhoudingen. Deze rol van partner kan voor de ambtenaar niet alleen boeiend en uitdagend zijn, maar zij kan ook bijdragen aan het vormgeven van de veranderingen die in de gemeente-organisatie zelf moeten plaatsvinden.

    De gemeente in haar rol als aanjager

    De lokale gemeente krijgt vanuit de centrale overheid vele taken op haar bord, vaak met de opdracht deze te vertalen en vorm te geven naar de lokale situatie. Dit is een niet eenvoudige taak, omdat de opdracht waarmee de gemeente wordt geconfronteerd doorgaans complex is vanwege de samenhang met vele andere beleidsterreinen enerzijds en doordat de daarbij behorende middelen dikwijls beperkt zijn anderzijds. De gemeentelijke overheid probeert binnen haar eigen ‘systeem’ aan deze vertaling en vormgeving zo goed mogelijk te voldoen, teneinde haar beleid in een later stadium aan de burger te presenteren. Met dit voor haar vertrouwde proces blijft zij van binnen naar buiten denken en ontkent zij volledig het bestaan van een netwerksamenleving en de mogelijkheden die daar liggen. De gemeente dient zich meer dan ooit met de samenleving te verbinden en het maatschappelijk verkeer tussen burgers en lokale overheid dusdanig aan te jagen dat burgers zich niet alleen betrokken voelen bij ontwikkelingen, maar ook een verantwoordelijkheid voelen voor gevonden oplossingen en de realisatie daarvan. Vanuit deze rol van aanjager kan de gemeente aanzetten geven tot veranderingen en innovatie waarin de burger een prominente positie inneemt. Dit vraagt van de ambtenaar heel veel, omdat het direct ingrijpt op de bestaande overheidscultuur. De wisselwerking met de burger gebeurt niet meer vanachter het bureau, maar vindt midden in de netwerksamenleving plaats, waarin burgerinitiatieven de kans bieden mede nieuw beleid te ontwikkelen. De ambtenaar dient in staat te zijn zijn/haar nek uit te steken en mee te denken in het zoeken naar nieuwe oplossingen voor onvoorziene ontwikkelingen en mogelijkheden zonder zich direct af te vragen of er intern wel voldoende rugdekking voor een oplossing is. Hij/zij moet in staat zijn voor de met burgers ontwikkelde ideeën in de eigen organisatie draagvlak te krijgen. Het voordeel van de uitoefening van deze rol is dat heel operationeel wordt gewerkt aan de verandering van de overheidscultuur. Het is een totaal andere manier van werken waarin niet meer binnen het gemeentehuis aan oplossingen worden gewerkt die vervolgens in de samenleving moeten landen. Overheidssturing in een netwerksamenleving past niet meer in deze tijd en is met de rug naar de toekomst staan.

    De gemeente in haar rol als enabler

    De kern van de netwerksamenleving is de mogelijkheden van (soms) ongebreidelde samenwerking tussen deelnemers aan dat netwerk, waarin onderlinge kennisdeling, vertrouwen en gelijkwaardigheid belangrijke elementen in de samenwerking zijn. De samenwerking is ongebreideld omdat, afhankelijk van de behoefte, andere partners aan het samenwerkingsverband kunnen worden toegevoegd. Voor iedere vraag in de samenleving kan op deze wijze een samenstelling tot stand komen die optimaal is om de vraag tot een geëigende oplossing te brengen. De gemeente kan daarin een belangrijke rol spelen als zij zich opstelt als enabler: als iemand die anderen in staat stelt om hun doelen te bereiken. Dit vraagt om het ontwikkelen van geheel nieuwe vaardigheden bij de ambtenaar en ook om een bredere rol in zijn eigen organisatie. De ambtenaar moet goede kennis hebben van wat er in de eigen organisatie speelt en wat er in de Oisterwijkse samenleving gebeurt. Soms moet hij/zij het voortouw nemen om een beweging in de samenleving te doen starten. In andere gevallen zal hij/zij zich vooral moeten opstellen als een facilitator, adviseur of zelfs coach. Het doel moet steeds zijn de burger in staat te stellen in de netwerksamenleving mee te werken aan een gezonde en actieve gemeenschap die bereid is verantwoordelijkheden op zich te nemen. De ene keer is het een zaak van een duwtje geven en mogelijkheden creëren, in het andere geval is het de condities scheppen voor burgerinitiatieven om succesvol te kunnen zijn. De hedendaagse burger zoekt een lokale overheid die niet regisseert en dicteert, maar die faciliteert en die de moed heeft om aan te haken bij de burgers die met elkaar verbonden zijn.

    De gemeente in haar rol als verbinder

    Een laatste maar zeker niet minder belangrijke rol is die van de gemeente als verbinder. In een netwerksamenleving vervagen bestaande grenzen en ontstaan nieuwe verbindingen, omdat mensen zich in die samenleving nestelen met zijn/haar behoeften en proberen met elkaar nieuwe wegen te zoeken voor oplossingen van gevoelde problemen. Het systeem waarin de lokale overheid functioneert en waar geld en volume de boventoon voeren wordt steeds inadequater om problemen op te lossen. De kracht voor het genereren van oplossingen ligt niet meer in het gemeentelijk systeem, maar in de burger die zich manifesteert en laat zien en horen. De inwoner van Oisterwijk laat zien in het grote aantal burgerinitiatieven dat hij/zij wil meewerken aan een samenleving die passend is voor deze tijd. De uitdagingen die voor ons liggen vraagt om het maken van keuzen, waarbij gemeenten hun organisatie op een andere leest moet schoeien om die keuzes te kunnen realiseren. Het vermogen om samen te werken, samen te leren en samen te werken moet versterkt en aangemoedigd worden. Dit kan, als we als samenleving in staat zijn verbindingen aan te gaan. Verbindingen waar burger, gemeente en bedrijfsleven elkaar weten te vinden en bereid zijn nieuwe waarden te creëren en innovaties ruimten te geven. De gemeente moet zich in deze rol laten zien en haar kracht tonen.

    1. Er is een samenhang tussen de verschillende rollen die de gemeente in de netwerksamenleving zou moeten spelen. Vaak zullen – afhankelijk van het project waarin de gemeente betrokken is – meerdere rollen tegelijkertijd ingevuld moeten worden. Dit vergt veel flexibiliteit, intelligentie en inlevingsvermogen.
    2. Tot slot. In mijn waarneming heeft de gemeente Oisterwijk tot nu toe nauwelijks blijk gegeven de netwerksamenleving te begrijpen, ondanks het feit dat zij in beleidsstukken dit woord af en toe wel gebruikt. Haar burgers blijft zij benaderen vanuit een hiërarchisch denken en handelen, waarin zij meer oplegt dan dat zij gebruik maakt van de kracht die zich in de samenleving manifesteert. Zou zij dit wel doen dan zal zij niet alleen een groter draagkracht voor maatregelen kunnen verkrijgen, maar zou zij ook bronnen van kennis en handelen kunnen aanboren waarover zijzelf niet beschikt. Dat de gemeente blijft denken en handelen vanuit haar regisserende en sturende rol baart natuurlijk grote zorgen. Deze zorgen worden nog eens versterkt door de wetenschap dat door de vele burgerinitiatieven inwoners veranderingen vaak beter begrijpen dan de gemeente en vaak passender antwoorden op maatschappelijke vraagstukken weten te geven. De gemeente doet zeker pogingen om dichter bij de burger te staan en de burger te betrekken bij het beleid. De instrumenten die zij hiervoor hanteert komen echter voort uit het oude systeemdenken, die daardoor onbedoeld een grotere verwijdering met haar inwoners veroorzaken. De gemeente zal geheel nieuwe instrumenten moeten ontwikkelen om de burger bij het beleid te betrekken en te zorgen dat vanuit de leefwereld van de inwoners veranderingen worden ingezet. Zoals al eerder gezegd, dit vergt een grote en fundamentele verandering in de gemeentelijke organisatie zelf en vereist ambtenaren met een andere houding en gedrag. Maar dit heeft ook gevolgen voor raadsleden, wethouders en burgemeester. Zij zullen mee moeten veranderen en zich anders moeten gaan opstellen. Een andere type burgemeester, raadslid en wethouder is nodig om goed te kunnen functioneren in een netwerksamenleving. Dan alleen kan er een nieuw intern grondvlak ontstaan waarop de toekomst vorm gegeven kan worden, de netwerksamenleving geen ‘Fremdkörper’ meer is en de gemeentelijke organisatie onderdeel wordt van deze netwerksamenleving.